行政诉讼起诉期限的几个问题

   行政诉讼起诉期限，指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。法律通过设立起诉期限制度，用表面限制行政相对方在一定时间内行使诉权的手段，来确保行政相对方及时通过法定救济渠道维护自己合法权益，一方面使行政法律关系得以尽快稳定，另一方面也使人民法院行政审判更少因时过境迁而在取证、查证上面临困难。目前，有关行政诉讼起诉期限的规定，散见于《行政诉讼法》、《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干解释的规定》(以下简称《若干规定》)以及少量最高人民法院对下级法院的请示答复里。这些规定，可以解决司法实践中大部分涉及起诉期限的问题。但是，由于这些规定本身较为原则，随着实践的发展，面对新情况新问题，如何准确适用这些规定，既充分保护当事人的诉权，又不悖设立起诉期限制度的宗旨，成为行政审判领域的一项当务之急，本文拟结合当前司法实践，就适用行政诉讼起诉期限容易引起争议的几个问题作一探讨。
   当前审判实践中遇到的几个有争议问题
   第一， 行政诉讼最长起诉期限与法定起诉期限衔接问题。
   案例1：张某与李某为邻居。2000年5月，张某通过申请，获得某市规划局的许可，将其旧房翻新并扩建100平方米。由于该扩建范围涉及邻居李某的出入通道，致使工程完工后该通道的宽度由过去的2米缩至0.8米，引起李某的不满，双方时有摩擦。同年10月，张某向李某出示规划许可证，证明其属合法占地，李某也没有更多意思表示。2002年12月，李某以某市规划局给张某颁发的规划许可证侵犯其合法权益为由，向某市法院提起行政诉讼，要求撤销该规划许可证。法院对于李某是否享有诉权存在分岐：一种意见认为，某市规划局颁发规划许可证的时间为2000年5月，由于李某当时并不知道该具体行政行为内容，根据《若干规定》第四十二条，起诉期限应从知道该具体行政行为内容之日起计算，由于涉及不动产，当事人从作出具体行政行为之日起二十年内向人民法院提起诉讼，人民法院均应受理。因此，李某于2002年12月向人民法院起诉，仍处于司法解释规定的最长起诉期限内，其诉权应受到保护。另一种意见认为，根据《行政诉讼法》第三十九条之规定，公民、法人和其他组织应从知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼，而李某于2000年10月就从张某处获知某市规划局颁发规划许可证一事，但时隔二年多才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，其诉权依法不予保护。这个案例提出的问题是：《若干规定》里的行政诉讼最长起诉期限与《行政诉讼法》里的法定起诉期限究竟是彼此分离还是相互补充？在适用《若干规定》第四十二条时，是否应当考虑与《行政诉讼法》第三十九条衔接？
   第二，行政机关作出具体行政行为不告知诉权和起诉期限，适用《贯彻意见》或《若干规定》的起诉期限时，应否将作出具体行政行为的时间作为适用法律的基准时问题。
   案例2：赵某与其子共同居住在临江路34号，该房屋属于房改房，由赵某购买，享有完全产权。1996年2月，赵某之子瞒着父亲将房产证拿走，由某市国土房管局办理了房屋变更登记，产权人由赵某变为其子。2001年元月，赵某得知房产证被变更，为了不伤亲情只好作罢。2002年8月，赵某之子擅自决定将房屋部分面积出租，引发父子不和，赵某为了争回自己的房屋产权，遂以某市国土房管局违法进行房屋变更登记为由向法院起诉。赵某的起诉是否超过法定起诉期限？从《贯彻意见》第35条规定看，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。加上法定的三个月起诉期限，赵某实际享有一年零三个月的起诉期限。从本案实际情况看，如果从1996年2月具体行政行为作出算起，赵某显然超过了起诉期限。但是，《若干规定》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案若适用《若干规定》，赵某刚好在法定起诉期限内。因此，适用《贯彻意见》抑或适用《若干规定》直接关系赵某的诉讼利益。有人认为，只要相对人知道具体行政行为是在《若干规定》生效后，即2000年3月10日后，不管具体行政行为实际作出时间在什么时候，一律适用《若干规定》的有关起诉期限规定。另有人认为，应当将作出具体行政行为的时间作为适用法律的基准时，具体行政行为作出在2000年3月10日之前，则适用《贯彻意见》，之后，则适用《若干规定》。
   第三，知道作出具体行政行为的内容是否等同知道具体行政行为侵犯自己的合法权益？
   案例3：2000年5月，某县龙头村一、二组所属120亩土地被镇政府征用作为建设用地。镇政府依据忠府征(1996)54号文，对一、二组共计38户村民予以安置补偿且已到位。2001年3月，有人通过比较邻近村社的征地补偿，发现龙头村一、二组的补偿标准偏低，认为镇政府应当依据重府函(1998)2号文进行补偿安置，却故意依据忠府征(1996)54号文进行补偿安置，损害了龙头村一、二组38户村民的利益，遂于2002年11月提起行政诉讼，要求法院判决撤销镇政府依据忠府征(1996)54号文进行补偿安置的行政行为，并责令镇政府按新的标准进行补偿安置。一审法院认为，龙头村一、二组38户村民于2001年3月知道违法的具体行政行为，在不被告知诉权和起诉期限的情况下，于2002年11月起诉未超过二年的起诉期限。一审法院予以受理并作出实体判决。二审法院认为，龙头村一、二组38户村民的起诉已超过法定起诉期限，迳行驳回起诉。
   行政诉讼起诉期限的法理分析
   行政诉讼起诉期限作为一种法律制度，其设立要受诉讼本身内在的规律性所制约，必须适应诉讼规律，为诉讼服务，不是立法者可以凭空恣意而为的。当然，起诉期限还应体现主流社会的价值取向，合乎大多数人对公平与正义的理解，而不能成为少数精英掌握的专利。在司法实践中，我们只有准确把握设立行政诉讼起诉期限的宗旨、目的，才能在适用这些法律规定时，做到把握规律性、体现时代性、富有创造性。具体说来，应当注意处理好以下几个关系：
   一处理好诉权与行政权的关系。诉权是国家法律赋予涉讼当事人请求司法救济的法定权利，是否行使诉权，如何行使诉权，仰赖当事人的意志，在行政诉讼中，诉权实际上掌握在公民、法人或其它组织手里，从这个意义上讲，诉权属于私权利范畴。但是，诉权也有其公法意义，是当事人向代表国家行使审判权的法院主张的权利，并只有国家及其法院才能满足，国家应当保障当事人要求司法救济的权利。现代社会是权利的社会，维权成为社会成员应对日益复杂生存环境的基本需求，法律救济大门最大限度地为人们开放，诉权不被轻易剥夺，成为社会主流意识。这种社会主流意识决定了行政诉讼起诉期限应具有宽容性或可延展性。它表现为，尽管法律对公民、法人和其它组织不服行政机关的具体行政行为规定了三个月的法定起诉期限，但同时也规定了起诉期限的特殊情形，如起诉期限被耽误的特殊情形，行政机关没有告知诉权或起诉期限的情形，当事人不知道具体行政行为内容的情形等。根据《若干规定》的规定，公民、法人或其它组织的起诉期限最长可达二十年，就是行政诉讼起诉期限宽容性或可延展性的最直接的体现。我国已经加入世界贸易组织，根据WTO协议的有关精神，各成员方在司法审判中对当事人的起诉应当给予同情的考虑，什么是同情的考虑呢?首先，如果起诉有缺陷，应当尽量弥补，给予受理，或即使表面超过诉讼时效，法官也应考虑一切合理因素予以受理，严禁有案不受，有案不立。但是，诉权具有挑战现存法律关系的内在属性，与极力稳定现存法律关系的行政权形成不可避免的紧张关系。在行政诉讼中，诉权行使俞频繁，意味着行政权承受的挑战俞多，行政管理秩序不安定因素增强，给经济交易和人际交往带来隐患。有时候，这种诉权的行使，并不见得是公平与正义的实现，相反，可能造成行政效率的下降，司法资源浪费，解决争端的成本变得让人不可忍受。在这种情况下，社会可能宁愿忍受行政权的一些武断与失误，也不会选择任何轻易挑起争端的尝试。立法者在设计起诉期限制度时，对此价值取向亦应有所回应，不会让二十年的最长起诉期限轻易地被启用，而是将其限定在极少数情形中。因此，笔者认为，在案例1中，如果当事人确因不知道具体行政行为而耽误法定起诉期限，法官应予以同情的考虑，在尽可能长的时间乃至二十年里保护当事人的诉权，如果当事人并非不知道具体行政行为或开始不知道后来知道，就已经失去让法官同情的前提，在三个月的法定起诉期限内起诉应成为当事人的义务，诉权不能成为当事人拎在手中的无时无刻威胁行政权的大棒。要防止这个危险，唯一的办法就是将《若干规定》第四十二条与《行政诉讼法》第三十九条衔接起来，用三个月的法定起诉期限来补充适用二十年最长起诉期限。因此，对《若干规定》第四十二条应作这样的理解：当事人不知道具体行政行为的内容，其起诉期限为从知道或应当知道具体行政行为内容之日起三个月，但从具体行政行为作出之日起超过二十年向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。